Підтримка демократичного розвитку в Україні.

IFES Ukraine

The International Foundation for Electoral Systems

Коментар IFES щодо ризиків, пов’язаних з можливим проведенням місцевих виборів восени 2019 року

Передісторія

Згідно з Конституцією України, чергові вибори сільських, селищних, міських, районних, обласних рад, сільських, селищних, міських голів відбуваються в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень відповідної ради чи відповідного голови. Останні чергові місцеві вибори в Україні були проведені 25 жовтня 2015 року. З метою забезпечення одночасного проведення місцевих виборів на всій території України, Конституцією передбачено, що 5-річний строк повноважень відповідної ради чи голови вираховується саме з чергових (які було проведено 25 жовтня 2015 року). У разі проведення позачергових, перших, проміжних або додаткових виборів строк повноважень новообраних рад не може виходити за 5-річний загальний строк повноважень ради/голови, визначений Основним законом. Саме тому чергові місцеві вибори по всій Україні відбуваються синхронно, в один і той самий час.

Для того, щоб визначити, коли саме мають відбутися чергові місцеві вибори, необхідно спочатку встановити конституційні строки повноважень відповідних рад. Чинне законодавство не містить чітких роз’яснень щодо того, коли саме місцева рада набуває повноважень. Відтак можливими є декілька тлумачень цього строку, починаючи з дати, коли місцева рада провела своє перше засідання до дати, коли принаймні дві третини депутатів місцевої ради склали присягу. Місцеві ради, обрані у 2015 році, провели свої перші засідання не раніше листопада, а в деяких радах дві третини новообраних депутатів склали присягу лише у грудні. Варто відзначити, що жодна з місцевих рад не набула повноважень пізніше, аніж у грудні 2015 року. Це означає, що “остання неділя жовтня п’ятого року повноважень” будь-якої місцевої ради припадає на останню неділю жовтня 2020 року,  а саме – 25 жовтня 2020 року.

Що стосується дати набуття повноважень сільськими, селищними, міськими головами, обраними у жовтні 2015, законодавець зазначає, що їхні повноваження починаються з моменту складання обраними головами присяги на засіданні відповідної місцевої ради. У 2015 році у деяких містах вибори міських голів проводились у два тури. Відтак, голови набували своїх повноважень не раніше листопада або грудня 2015 року. Це означає, що кінець “п’ятого року їхніх повноважень” сільських, селищних та міських голів у будь-якому випадку припадає на листопад або грудень 2020 року. Тому чергові вибори сільських, селищних, міських голів – як і у випадку з місцевими радами – також мають відбутися в останню неділю жовтня 2020 року.

Отже, незалежно від того, з якої дати починати відлік строку повноважень місцевих рад та голів, наступні чергові місцеві мають проводитись саме 25 жовтня 2020 року, в останню неділю жовтня п’ятого року їхніх повноважень.

Разом з тим, деякими експертами, політиками та ЗМІ почала поширюватись інформація про можливість проведення всіх місцевих виборів в Україні вже восени 2019 року. Оскільки за Конституцією наступні чергові місцеві вибори мають відбутися у жовтні 2020 року, виникає питання, чи дійсно можливо провести місцеві вибори по всій Україні раніше і, якщо так, на яких підставах?

Можливість проведення місцевих виборів восени 2019 року

Попри те, що чергові місцеві вибори не можуть бути проведені до 25 жовтня 2020 року, норми Конституції та інших законів не виключають можливості проведення місцевих виборів в Україні у 2019 році. Ці вибори у будь-якому випадку не будуть “черговими” у розумінні Конституції України. Такі вибори можуть бути лише позачерговими, і законодавство не виключає можливості їх одночасного проведення на всій території України до 25 жовтня 2020 року.

Підстави для дострокового припинення повноважень місцевих рад, селищних, сільських та міських голів визначено не в Конституції України; вони передбачені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» 1997 року. Статтею 78 Закону передбачається, що повноваження місцевої ради можуть бути достроково припинені Верховною Радою України у випадку порушення Конституції або законів України рішеннями відповідної ради, у випадку непроведення сесій без поважних причин, а також у випадках, передбачених законами України “Про військово-цивільні адміністрації”, “Про правовий режим воєнного стану”. Для сільських, селищних, міських голів перелік підстав дострокового припинення їхніх повноважень є ширшим і включає складення повноважень за власною заявою відповідного голови, втрату громадянства, набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо нього, притягнення голови до відповідальності за корупційне правопорушення, відкликання з посади, смерть, неможливість здійснення повноважень, а також порушення Конституції України та законів України (стаття 79 Закону).

Оскільки підстави припинення повноважень місцевих рад та відповідних голів визначено саме на рівні закону, а не Конституції, ніщо не заважає майбутнім народним обранцям внести зміни до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» в частині переліків відповідних підстав і розширити їх шляхом надання парламенту дозволу припиняти повноваження місцевих рад та голів за власною ініціативою з будь-яких причин. Закріплення в законі дискреційних повноважень парламенту в частині дострокового припинення повноважень рад і голів дозволить парламенту розпустити всі місцеві ради та достроково припинити повноваження всіх голів з наступних призначенням позачергових місцевих виборів на всій території України.

Конституційність цих гіпотетичних законодавчих новацій безперечно викликає великі сумніви, адже є проявом втручання держави у здійснення громадами права на місцеве самоврядування, гарантованого Конституцією. Однак в нинішніх реаліях сумніви у конституційності таких рішень ще не означають, що суб’єкти права на конституційне подання порушать відповідне питання перед Конституційним Судом, а останній (якщо провадження і буде відкрито) – встигне розглянути справу по суті і прийняти рішення до виборів. У цьому контексті варто нагадати, що строк розгляду справи Конституційним Судом може тривати від одного до шести місяців, а то й більше.

Імовірне призначення та проведення позачергових місцевих виборів по всій території України у 2019 році в розумінні Конституції не означає, що чергові місцеві вибори не мають проводитись у жовтні 2020 року. Іншими словами, навіть якщо позачергові місцеві вибори пройдуть по всій країні восени 2019 року, обрані на цих виборах депутати місцевих рад і відповідні місцеві голові зможуть здійснювати свої повноваження менш як рік – до 25 жовтня 2020 року, адже це прямо випливає з норм Конституції.

Відповідно, скасування місцевих виборів у жовтні 2020 року є неможливим без внесення змін до Конституції. Це – завдання непросте, але неможливе для новообраного парламенту. Для внесення відповідних змін на розгляд парламенту має бути поданий їх проєкт; він попередньо має бути розглянутий Конституційним Судом на предмет його відповідності статтям 157 та 158 Конституції; після цього – схвалений на сесії Верховної Ради 226 народними депутатами України і підтриманий 2/3 від конституційного складу парламенту на наступній черговій сесії. У разі внесення та попереднього схвалення проєкту Закону про внесення змін до Конституції України восени цього року, парламент зможе розглянути питання про його ухвалення в цілому на наступній черговій сесії після його попереднього прийняття, тобто з лютого наступного року.

Негативні наслідки можливого проведення місцевих виборів восени 2019 року

Хоча проведення позачергових місцевих виборів восени 2019 року може бути політично сприятливим для глави держави та партії “Слуга народу”, яка наразі має високий рівень підтримки серед виборців проведення таких виборів породжуватиме ряд небезпек.

По-перше, якщо місцеві вибори таки будуть проведені восени цього року, вони призведуть до значного функціонального, організаційного та фінансового навантаження на партії, кандидатів та виборчу адміністрацію, адже будуть вже третіми виборами протягом поточного року. Не виключена і можливість втоми виборців від постійних виборчих кампаній, що може відповідним чином вплинути на їх явку у день проведення місцевих виборів.

По-друге, організація місцевих виборів восени 2019 року фактично означатиме їх проведення на основі нинішнього недосконалого Закону “Про місцеві вибори”, адже часу для реформування законодавства про місцеві вибори практично не залишатиметься. Цей Закон містить низку серйозних недоліків і прогалин, однією з найголовніших з-поміж яких є застосування на більшості виборів до місцевих рад так званої «санкт-петербурзької» пропорційної виборчої системи, яка призводить до непередбачуваних результатів як для партій і кандидатів, так і для виборців. Недосконалими є і ключові виборчі процедури, визначені цим Законом, зокрема – в частині регулювання передвиборної агітації, її фінансування, організації роботи виборчих комісій, порядку проведення підрахунку голосів та встановлення підсумків голосування. Серед інших недоліків цього Закону – відсутність дієвих механізмів, спрямованих на належне забезпечення виборчих прав виборців з інвалідністю, а також недієва 30% гендерна квота за пропорційною системою, недотримання якої не тягне будь-яких санкцій. Закон “Про місцеві вибори” 2015 року фактично виключає з виборів ВПО та мільйони внутрішніх трудових мігрантів, оскільки, на відміну від президентських і парламентських виборів, він не дозволяє виборцям змінювати місце голосування без зміни виборчої адреси. Хоча можливість внесення змін до Закону “Про місцеві вибори” й не виключається, ці зміни, у разі їх прийняття і проведення виборів восени, набудуть чинності лише за кілька місяців до виборів, якщо не менше. Водночас внесення кардинальних змін до виборчого законодавства незадовго до виборів, м’яко кажучи, – не найкраще рішення, адже ОБСЄ/БДІПЛ та Венеціанська комісія не рекомендують вносити суттєві зміни до ключових елементів виборчого законодавства (таких як виборча система, порядок визначення меж виборчих округів, система адміністрування виборів та ін.) пізніше, аніж за рік до виборів.

По-третє, проведення позачергових місцевих виборів у 2019 році створює ризики концентрації політичної влади у центрі та на місцях в руках однієї-декількох партій парламентської більшості. Як засвідчили події з нещодавньої української історії у 2014 році, така концентрація влади може бути вкрай небезпечною.

По-четверте, в Україні відносно активно проводиться адміністративна реформа, в рамках якої відбувається децентралізація влади та об’єднання територіальних громад. Ця реформа має і матиме суттєвий вплив на організацію місцевого самоврядування на субрегіональному, у тому числі місцевому, рівні. Вже зараз певна частина нових об’єднаних територіальних громад утворена з громад, які входять до складу різних районів, що породжує компетенційні конфлікти на рівні відповідних районів. Процес об’єднання громад не завершився (що породжуватиме необхідність проведення перших місцевих виборів) і триватиме надалі. Проведення позачергових місцевих виборів не тільки ставить під загрозу подальше проведення децентралізації влади, але й породжує ризик дублювань і компетенційних конфліктів на різних рівнях організації місцевого самоврядування.

Зрештою, якщо парламентом буде внесено зміни до Конституції, які “прив’язуватимуть” строки повноважень місцевих рад та відповідних голів до будь-яких виборів (тобто, перших, чергових, позачергових тощо), строки повноважень місцевих рад і голів буде розсинхронізовано. Наприклад (у разі внесення зазначених змін до Конституції), відлік строку повноважень міського/селищного/сільського голови, обраного на позачергових виборах, щоразу починатиметься заново після відповідних виборів, а не перериватиметься  внаслідок обрання нового голови на чергових місцевих виборах, як це відбувається нині. Те ж саме стосуватиметься і депутатів місцевих рад. Розсинхронізованість строків означатиме, що вибори депутатів місцевих рад та відповідних місцевих голів проводитимуться мало не кожної неділі. Це суттєво ускладнюватиме незалежне спостереження за перебігом відповідних виборчих процесів. У цьому контексті варто нагадати, що за чинною редакцією Конституції місцеві ради та голови здійснюють свої повноваження до набуття повноважень місцевими радами та головами, обраними на чергових місцевих виборах.

Висновки

На сьогодні правових підстав для проведення чергових або позачергових виборів по всій території України восени 2019 року немає. Це не виключає можливість внесення новим складом парламенту змін до Закону “про місцеве самоврядування в Україні” з метою створення підстав для проведення восени позачергових виборів  депутатів всіх місцевих рад та відповідних голів. Ці зміни можуть передбачати закріплення за парламентом дискреційних повноважень щодо дострокового припинення повноважень місцевих рад та голів. Якщо такі зміни до законодавства і буде внесено, їх конституційність буде дуже сумнівною і вони можуть стати предметом розгляду в Конституційному Суді на предмет їх відповідності нормам Основного закону. Виключення можливості проведення чергових місцевих виборів у жовтні 2020 року можливе виключно шляхом внесення змін до Конституції України. 

Проведення позачергових місцевих виборів восени 2019 року та будь-які зміни до Конституції, спрямовані на скасування чергових місцевих виборів 2020 року, матимуть негативні наслідки. Вони можуть призвести до розсинхронізації термінів повноважень всіх місцевих рад і голів,  посилення фінансового та організаційного навантаження на партії та інших учасників виборчих процесів, зменшити явку виборців та практично виключити імовірність проведення комплексної реформи законодавства про місцеві вибори у найближчий час. Серед інших ризиків – можлива концентрація влади в руках керівної партії/коаліції і можливе блокування впровадження реформи децентралізації в Україні.

Наступні місцеві вибори мають відбутися у строки, передбачені Конституцією України, а саме – 25 жовтня 2020 року. До проведення чергових місцевих виборів мають бути внесені комплексні зміни до проблемного Закону “Про місцеві вибори”. Ці зміни, серед іншого, мають передбачати відмову від застосування на виборах до місцевих рад “санкт-петербурзької” пропорційної системи, удосконалення положень в частині регулювання передвиборної агітації, її фінансування, організації роботи виборчих комісій, процедур підрахунку голосів та встановлення результатів виборів. Ці зміни мають напрацьовуватись у відкритий та інклюзивний спосіб із залученням у процес всіх зацікавлених сторін. Зміни до Закону “Про місцеві вибори” мають бути прийняті парламентом задовго до проведення чергових місцевих виборів 2020 року. Новий уряд має зробити усе можливе для завершення реформи децентралізації задовго до проведення чергових місцевих виборів 2020 року.

Зрештою, реформа законодавства про місцеві вибори не має відсувати на другий план необхідність проведення інших ключових реформ шляхом прийняття законопроєктів, які очікували розгляду в парламенті роками. Серед них – проєкти законів щодо посилення відповідальності за порушення виборчого законодавства, щодо забезпечення виборчих прав внутрішньо переміщених осіб та інших мобільних всередині країни категорій громадян, удосконалення доступності виборів для виборців з інвалідністю.

Accessibility