Підтримка демократичного розвитку в Україні.

IFES Ukraine

The International Foundation for Electoral Systems

Верховна Рада України ухвалила історичне рішення і прийняла Виборчий кодекс

Сьогодні, 19 грудня, Верховна Рада України після короткого обговорення у сесійній залі ухвалила історичне рішення і прийняла Виборчий кодекс.

За таке рішення проголосувала більшість складу парламенту – 330 народних депутатів; 2 депутати виступили проти, а 10 – утрималися. Попри те, що процес змін до Виборчого кодексу продовжуватиметься і надалі, для врахування усіх попередньо узгоджених ключових пріоритетів виборчої реформи сьогоднішнє голосування є історичним. Прийняття цього важливого законодавчого акту є суттєвим кроком вперед для демократичного прогресу та виборів в Україні.

Сьогоднішнє голосування знаменує кінець довгого шляху. Проект Виборчого кодексу був вперше розроблений усередині 2000-х років, і з тих пір його текст періодично зазнавав суттєвих змін. У листопаді 2017 року проект Виборчого кодексу був прийнятий Верховною Радою України в першому читанні. Згодом цей проект, після доопрацювання профільним Комітетом парламенту, було прийнято в другому читанні та в цілому 11 липня 2019 року. Однак, Президент України Володимир Зеленський прийняв рішення накласти вето на Кодекс і у вересні 2019 року повернув його на доопрацювання до новообраного парламенту разом із 17 пропозиціями щодо його удосконалення.

Прийняття Виборчого кодексу дозволить гармонізувати процедури проведення всіх виборів – президентських, парламентських і місцевих – відповідно до рекомендацій Бюро з демократичних інститутів і прав людини (БДІПЛ) Організації з безпеки і співробітництва в Європі (ОБСЄ) та Венеціанської комісії Ради Європи. Водночас, як і раніше, окремими законами буде визначатись статус Центральної виборчої комісії (ЦВК) та засади адміністрування й ведення Державного реєстру виборців, положення яких стосуються не тільки виборів (порядок проведення яких визначено Кодексом), але й референдумів, порядок проведення яких нині не визначено.

 

Виборчі системи для парламентських і місцевих виборів

Виборчим кодексом запроваджуються принципово нові виборчі системи для парламентських та місцевих виборів; виборча система для виборів Президента України залишиться без змін.

Усі 450 народних депутатів будуть обиратися за пропорційною системою в 27 виборчих регіонах. Межі таких регіонів, як правило, збігатимуться з межами областей (за винятком міста Києва та Дніпропетровської області, які в силу свого розміру будуть розділені на два виборчих регіони, окрім того, виборці за межами країни будуть “приписані” до київського виборчого регіону та “Південного” регіону з центром у Херсоні, який буде включати Херсонську область і територію міста Севастополя та Автономної Республіки Крим).

На виборах до Верховної Ради право висування кандидатів закріплено виключно за партіями і самовисування кандидатів не допускатиметься; відповідно, для балотування на виборах незалежним кандидатам треба буде номінуватись від певної партії. Пропорційна система для парламентських виборів поєднуватиме в собі риси систем як із відкритими, так і закритими партійними списками, при цьому більшість місць буде розподілятися за регіональними відкритими партійними списками, де результати голосування виборців за конкретних кандидатів, у разі набрання останніми певної кількості голосів виборців, можуть вплинути на черговість їх обрання до парламенту. Рівень представництва виборчого регіону у Верховній Раді залежатиме від явки виборців у день голосування. Регіони з явкою вище середньої будуть краще представлені в Раді в порівнянні з регіонами з більш низькою явкою. Право на участь у розподілі депутатських мандатів набудуть кандидати у депутати, включені до виборчих списків партій, що отримали п’ять і більше відсотків голосів виборців, у відношенні до сумарної кількості голосів виборців, поданих за кандидатів у депутати, включених до виборчих списків партій по всій Україні.

Особливістю виборчої системи є те, що кожна партія висуватиме загальнодержавний список кандидатів, до якого будуть включені зокрема й ті кандидати, які балотуються в регіонах. Загальнодержавний список існуватиме виключно для спрощення процедури розподілу мандатів у Верховній Раді. Нововведенням є те, що якщо партія подолає п’ятивідсотковий виборчий бар’єр і отримає право на участь у розподілі мандатів, то перші 9 кандидатів із її загальнодержавного партійного списку отримають гарантоване представництво у Верховній Раді. Після визнання цих 9-ти кандидатів обраними, залишки місць від конституційного складу парламенту будуть розподілені між регіональними списками, за які проголосували виборці.

Текст виборчого бюлетеня включатиме перелік і порядкові номери усіх партій, які беруть участь у виборах (порядкові номери партій визначатимуться жеребкуванням), порожній квадрат навпроти назви кожної партії. Під назвою кожної партії розміщується перелік кандидатів включених до виборчого списку під першими дев’ятьма номерами, а також перелік прізвищ та номерів кандидатів із відповідного регіонального виборчого списку цієї партії (він може включати від п’яти до сімнадцяти осіб). У нижній частині бюлетеня великими літерами зазначається текст «Від організації партії, за яку я проголосував (проголосувала), підтримую кандидата у депутати» праворуч від якого розміщується прямокутник, у якому зазначається знак «№» із вільним полем для написання номера кандидата в депутати з регіонального списку.

Таким чином, виборець насамперед голосуватиме за партію і додатково зможе проголосувати за кандидата в депутати від цієї партії, якого він/вона підтримує. Голосування за партію є обов’язковим, в іншому випадку бюлетень вважатиметься не дійсним. У той же час, голос виборця буде враховано, якщо він/вона проголосував/-ла за регіональний список партії, але не підтримав/-ла конкретного кандидата з цього списку. Тобто голосування за конкретного кандидата є не обов’язковим і здійснюватиметься за бажанням виборця.

Право на участь у розподілі мандатів за регіональними списками партій матимуть лише кандидати, які отримають на свою підтримку голосів виборців у розмірі не менш ніж 25% від виборчої квоти (яка, виходячи з явки виборців та результатів виборів 2019 року, становитиме приблизно 7 000 голосів), незалежно від їх черговості у списку.

Поєднання «зарезервованих» 9 місць у загальнодержавних списках, формату бюлетенів, який заохочуватиме виборців голосувати скоріше за партійний список, а не за конкретного кандидата, і необхідності отримання кандидатом на свою підтримку 25% від виборчої квоти, фактично перетворює виборчу систему для парламентських виборів на систему з закритими списками, оскільки лише невелика частина партійних кандидатів буде обиратися завдяки підтримці виборців, а не завдяки їх позиції в партійному списку, яка визначатиметься партією.


 
Особливістю системи для місцевих виборів є те, що члени міських рад у містах із кількістю виборців понад 100 000 виборців і обласних рад обиратимуться за змішаною пропорційною системою з відкритими списками. Партії матимуть право на участь у розподілі мандатів у відповідній раді в разі подолання п’ятивідсоткового бар’єру. Більшість мандатів буде розподілено в багатомандатних округах за пропорційною системою з відкритими списками (кандидати з більшою кількістю голосів на свою підтримку матимуть пріоритет при визначенні черговості проходження до відповідної ради), а решта мандатів будуть розподілені за системою з закритими списками – за обласним або міським закритим списком.

Вибори до решти місцевих рад відбуватимуться за мажоритарною системою в багатомандатних виборчих округах – так званою системою єдиного неперехідного голосу. У багатомандатних округах загалом розподілятиметься до 4 місць, а обраними, відповідно, вважатимуться кандидати, які отримають на свою підтримку найбільшу кількість голосів. Хоча система ЄНГ має чимало переваг, вона також породжуватиме ряд серйозних проблем. Вона може спотворювати пропорційність результатів, адже партія, за представників якої в окрузі проголосує більшість виборців, за рахунок розпорошення голосів між висунутими нею кандидатами не обов’язково отримає більшість місць в окрузі; крім того, оскільки за голоси виборців конкуруватиме декілька кандидатів від однієї партії, така конкуренція стимулюватиме партійну фрагментацію, загострення конкуренції і підкуп виборців.

Прийняття Виборчого кодексу дозволить вирішити деякі з найбільш проблемних питань, акцентованих спостерігачами на минулих виборах. Зокрема, будуть скасовані одномандатні виборчі округи на парламентських виборах, вибори у яких виявилися вразливими до підкупу виборців і зловживання адміністративними ресурсами. Прийняття Кодексу також знаменує кінець так званої Санкт-Петербурзької системи виборчої системи на місцевих виборах, яка піддавалася критиці з боку національних та міжнародних експертів за непередбачуваність наслідків її застосування і непропорційність результатів.

Інші новели Виборчого кодексу

Виборчий кодекс вирішує одне з найбільш проблемних питань, що постало перед зацікавленими сторонами на парламентських виборах 2019 року, і уточнює вимоги до «цензу осілості» кандидатів, щоб уникнути двозначного тлумачення. Тепер ЦВК зобов’язана перевіряти відповідність кандидата вимогам щодо проживання на території України протягом певного періоду часу, направляючи запити в окремі державні органи, серед яких Служба безпеки України, Міністерство внутрішніх справ та Державна прикордонна служба.

Забезпечення права внутрішньо переміщених осіб і трудових мігрантів голосувати на всіх видах виборів дозволить усунути серйозну прогалину в сфері дотримання прав людини, оскільки тепер вони матимуть право зареєструвати постійну виборчу адресу раз і назавжди для всіх майбутніх виборів і голосувати за місцем свого фактичного проживання. Це велике досягнення в сфері дотримання прав людини, яке дозволить Україні виконувати свої міжнародні зобов’язання щодо забезпечення прав своїх громадян не тільки в теорії, а й на практиці. Завдяки Кодексу вперше відбудеться розмежування поняття «виборчої адреси» та «зареєстрованого постійного місця проживання» («прописки»), що є першим важливим кроком на шляху реформування дозвільної системи реєстрації місця проживання в Україні.

Завдяки низці новел Кодексу, спрямованих на забезпечення більш високого рівня доступності виборчого процесу для виборців з інвалідністю, вибори в Україні стануть більш інклюзивними.

Однією з головних новел Кодексу є запровадження 40-відсоткової ґендерної квоти для партійних списків на парламентських виборах та окремих видах місцевих виборів: у кожній групі з п’яти кандидатів у регіональних партійних списках та єдиному/національному списку мають бути щонайменше дві жінки-кандидатки. Для забезпечення дотримання цієї норми, передбачене право ЦВК відмовити в реєстрації списку партії, якщо відповідну вимогу не буде дотримано. Запровадження ґендерної квоти накладає на політичні партії юридичні зобов’язання щодо висування більшого числа жінок-кандидаток, і тим самим значно сприяє підвищенню рівня їх представництва та участі в політичному житті.

Останнє, але не менш важливе – Виборчий кодекс набуде чинності 1 січня 2020 року. Це забезпечить певну стабільність виборчого законодавства й усуне невизначеність щодо того, яке законодавство використовуватиметься під час наступних місцевих виборів, які мають відбутися в жовтні 2020 року. Це дає зацікавленим сторонам час своєчасно адаптуватися до нових положень.

 

Подальші кроки

На жаль, впровадження деяких інших важливих пропозицій щодо реформи виборчого законодавства, розглянутих та погоджених у рамках консультацій, які відбувалися у жовтні і листопаді, поки відкладено. Серед них, зокрема, регулювання передвиборчої агітації у нових видах ЗМІ, у тому числі в Інтернеті; запровадження обов’язкового навчання членів виборчих комісій; підвищення прозорості фінансування передвиборчої агітації; запровадження ефективної системи врегулювання виборчих спорів; введення обмежень на витрати на передвиборчу агітацію (потенційна заборона окремих видів передвиборчої агітації, у тому числі на ТБ / радіо / на вулиці) до реєстрації кандидатів; надання спостерігачам від громадських організацій можливості спостерігати за всім виборчим процесом, а не окремими його етапами; вжиття ефективних заходів із запобігання участі у виборах технічних кандидатів і кандидатів-двійників.

Очікується також, що положення Кодексу, які регулюють місцеві вибори, будуть оновлені в 2020 році з урахуванням змін, зумовлених реформою адміністративно-територіального устрою.

Ці пріоритети повинні бути відображені в правках до прийнятого Виборчого кодексу після його підписання Президентом та офіційного оприлюднення. Розробка такого законопроекту повинна ґрунтуватися на вже проведених консультаціях. Важливо, щоб парламент продовжив консультації з усіма зацікавленими сторонами – представниками громадянського суспільства, ЦВК, ЗМІ тощо – у процесі внесення цих важливих поправок до Виборчого кодексу.

Резюме

IFES Україна вітає всіх українців із цією важливою подією для демократичного прогресу країни. IFES Україна хотіла би віддати належне народним депутатам попередніх скликань і теперішнього скликання за їх зусилля в сфері реформування виборчого законодавства; громадським організаціям і активістам за їх невтомні й багаторічні зусилля з просування інклюзивних та демократичних виборів, які забезпечуватимуть інтереси усіх українців; ЦВК за надання цінної правової і технічної інформації, а також міжнародним партнерам за їх постійну підтримку цього процесу. Під час обговорень, що передували прийняттю нового Виборчого кодексу, десятки відданих своїй справі українських громадян і організацій активно адвокували питання забезпечення виборчих прав внутрішньо переміщених осіб і економічних мігрантів, доступу до виборчого процесу для людей з інвалідністю та заохочення участі жінок у політичному процесу. IFES щиро вітає всіх, хто був долучений до зусиль із адвокації та роботи над документом. Ми особливо хотіли би відзначити Громадянську мережу ОПОРА, Громадський холдинг «Група впливу», Правозахисний центр «ZMINA», Національну асамблею людей з інвалідністю, ГО «Боротьба за права», Громадянський рух ЧЕСНО, а також чисельні організації, які працюють у сфері забезпечення гендерної рівності та правозахисників, які невпинно працювали над тим, аби втілити зміни на краще.

Трохи згодом IFES оприлюднить більш детальний аналіз положень Виборчого кодексу.

Accessibility