Підтримка демократичного розвитку в Україні.

IFES Ukraine

The International Foundation for Electoral Systems

Виборчий бюлетень IFES №93 (9 – 20 вересня 2019 року)

Верховна Рада підтримала подання Президента про припинення повноважень усього складу Центральної виборчої комісії. 13 вересня Верховна Рада підтримала подання Президента України про припинення повноважень усього складу Центральної виборчої комісії (ЦВК). За відповідну постанову Верховної Ради проголосував 341 народний депутат, переважно з фракцій політичних партій «Слуга народу», «Опозиційна платформа – За життя» та «Батьківщина», а також окремі позафракційні кандидати. Фракції політичних партій «Голос» та «Європейська Солідарність» виступили проти такого рішення.

У поданні Президента були зазначені мотиви його внесення – зокрема, на його думку, ЦВК під час останніх позачергових парламентських виборів «неодноразово проявляла недостатню виваженість або навіть політичну упередженість у вирішенні окремих питань, які належать до її повноважень, наслідком чого, в тому числі, були численні судові процеси, у яких рішення, дії чи бездіяльність Центральної виборчої комісії були визнані судом протиправними». У поданні також вказано, що під час встановлення результатів виборів ЦВК вдавалася до подвійних стандартів та неоднакової практики в ідентичних за своїм змістом ситуаціях – як приклад наводиться «надзвичайно дивні та непослідовні дії Центральної виборчої комісії стосовно встановлення результатів виборів народних депутатів України в одномандатному виборчому окрузі № 198» до закінчення розгляду справи у суді.

Громадянська мережа ОПОРА та Комітет виборців України (КВУ) виступили з заявами на підтримку ЦВК. За результатами детального аналізу всіх порушень, про які йдеться у поданні Президента, Громадянська мережа OPOРA дійшла до висновку, що основною їх причиною є недосконалість законодавства та судової практики, а не упередженість ЦВК: «претензії щодо дій ЦВК… не призвели до порушення виборчих прав громадян, а вади застосування закону… повинні комплексно бути виправлені парламентом на перспективу». У заяві КВУ зазначається, що «немає жодної об’єктивної причини для звільнення ЦВК». КВУ відзначив недоліки судової практики у виборчих питаннях та закликав ЦВК, парламент, суди та інші державні органи спільно працювати над повноцінною реформою виборчого законодавства.

11 вересня, напередодні голосування у Верховній Раді, ЦВК оприлюднила свою офіційну позицію щодо подання Президента. Так, ЦВК заявила, що припиняє повторний підрахунок голосів в одномандатному виборчому окрузі № 198 та зазначила, що є ряд невирішених питань, з якими доведеться мати справу новопризначеному складу Комісії.

Під час обговорення перед голосуванням, перший заступник голови фракції «Слуга народу» Олександр Корнієнко вказав на те, що його політична сила підтримує подання Президента, зокрема через те, що під час останніх позачергових парламентських виборів ЦВК неодноразово «вдавалася до процедурних порушень та не виконувала рішення судів».

Нестор Шуфрич («Опозиційна платформа – За життя») нагадав парламенту про те, що їхня політична сила висловлювалася за повне перезавантаження складу ЦВК ще 6 серпня та згадав про ряд суперечливих рішень ЦВК стосовно встановлення результатів виборів у деяких одномандатних округах, зокрема в Донецькій області. Водночас, він наголосив на необхідності забезпечення пропорційного представництва усіх парламентських фракцій ЦВК – навіть тих, які не підтримали таке подання.

На думку Альони Шкрум («Батьківщина»), головною підставою для перезавантаження ЦВК є відсутність громадської довіри до інституції. Вона наголосила на необхідності проведення інституційних реформ в органі та внесенні змін до профільного Закону України «Про Центральну виборчу комісію», з тим аби його положення відповідали законодавчим нормам у сфері державної служби.

Співголова фракції «Європейської солідарності» Артур Герасимов нагадав колегам про те, що міжнародні спостерігачі визнали останні вибори вільними та справедливими. Він також наголосив на тому, що зацікавлені сторони у сфері виборів, зокрема Громадянська мережа ОПОРА та представники дипломатичної спільноти та міжнародних організацій, виступили проти такого рішення Президента. На думку голови фракції політичної партії «Голос» Сергія Рахманіна, таке подання Президента є цілком політично вмотивованим.

Звільнення усього складу ЦВК означає, що розпочинається процес формування нового складу Комісії. Згідно зі статтею 6 Закону України «Про Центральну виборчу комісію», Верховна Рада України призначає на посади та звільняє з посад членів Комісії за поданням Президента України. У такому поданні враховуються пропозиції депутатських фракцій і груп. Водночас, Закон не містить чітких вказівок з приводу того, як саме має відбуватися процес консультацій.

Окрім того, питання можуть виникнути з тим, скільки членів входить до складу Комісії, адже згідно з проектом Виборчого кодексу, який знаходиться на підписі Президента України, до складу ЦВК мають входити 15 членів, у той час як за нинішньою редакцією Закону таких членів 17. Вірогідно, що до профільного Закону будуть внесені відповідні зміни, з тим аби зменшити кількість членів ЦВК до 15. Наразі до складу Комісії входять 16 членів – ще одне місце залишається вакантним.

У своїй Резолюції № 2203, прийнятій у січні 2018 року, Парламентська асамблея Ради Європи наголосила на необхідності формування збалансованого складу ЦВК, у якому були б представлені всі парламентські фракції. Подібна рекомендація відображена й у Кодексі належних практик у виборчих справах Венеціанської комісії, за яким «політичні партії мають бути рівною мірою представлені у виборчих комісіях або повинні мати змогу спостерігати за роботою відповідного безстороннього органу. Рівність може бути як абсолютна, так і пропорційна».

12 вересня Корнієнко заявив, що фракція «Слуга народу» у Верховній Раді має намір запропонувати квотний принцип розподілу позицій членів нової ЦВК. У разі якщо до складу ЦВК як і зараз входитимуть 17 членів Комісії, «Слуга народу» матиме право запропонувати 10 з них, що означатиме комфортну більшість у складі ЦВК. «Опозиційна платформа – За життя» матиме право на два місця у Комісії, в той час парламентські фракції політичних партій «Батьківщина», «Європейська Солідарність» та «Голос», а також депутатська група «За майбутнє» матимуть право номінувати по одному члену ЦВК. У такому разі ще одну кандидатуру зможуть запропонувати позафракційні депутати.

У разі зменшення кількості членів ЦВК до 15, «Слуга народу» матиме право висунути 9 членів Комісії, що все одно становитиме більшість від її складу, в той час як решта депутатських фракцій матимуть право номінувати по одній кандидатурі, а депутатська група «За майбутнє» та позафракційні депутати матимуть право номінувати спільну кандидатуру до складу Комісії.

У будь-якому разі, вірогідно, що «Слуга народу» матиме більшість у новому складі ЦВК та претендуватиме на посаду голови Комісії.

Можливі позачергові місцеві вибори. У минулому, процес формування нового складу ЦВК був довготривалим. Серед першочергових завдань нового складу Комісії буде призначення перших та додаткових місцевих виборів у новостворених об’єднаних територіальних громадах. Для того, щоби ці вибори відбулися у 2019 році, таке рішення має бути прийняте до 12 жовтня (зважаючи на те, що остання дата проведення цих виборів цього року – 22 грудня).

Також, поширюються чутки про призначення позачергових місцевих виборів, принаймні в окремих громадах, зокрема в місті Києві, на 8 грудня. Для цього ЦВК має призначити їх до 8 жовтня (за 60 днів до дня голосування).

У разі, якщо позачергові місцеві вибори будуть призначені на 8 грудня, найімовірніше, що вони відбуватимуться за чинним законом та з використанням так званої «Санкт-Петербурзької системи». Ця система була піддана жорсткій критиці з боку міжнародних і національних спостерігачів та експертів у сфері виборів.

Ця система має ряд рис мажоритарної системи: рівень представництва тієї чи іншої партії у раді, обраною за цієї системою, залежить не стільки від популярності партії і рівня її підтримки виборцями, скільки від індивідуальних результатів кандидатів, висунутих відповідною партією у територіальних виборчих округах. Як показав досвід місцевих виборів 2015 року, результати застосування системи на практиці виявились неочікуваними не лише для виборців, але і для партійних організацій, які брали участь у виборах, та самих кандидатів. Особливості системи призвели до того, що популярні кандидати не були обрані до місцевих рад, тоді як кандидати, підтримані меншістю виборців, були обрані депутатами. В районних та обласних радах окремі громади представлені двома і більше депутатами, тоді як інші взагалі залишились без представництва.

Відтак, Верховній Раді слід розглянути та прийняти нову редакцію Закону про місцеві вибори або Президенту слід підписати новий комплексний Виборчий кодекс з іншою виборчою системою для місцевих виборів до проведення позачергових місцевих виборів. У цих законодавчих актах слід звернути увагу не тільки на зміну виборчої системи, але й вирішити процедурні недоліки чинного законодавства.

Президент України ветував проект Виборчого кодексу. 14 вересня 2019 року Президент України ветував проект Виборчого кодексу, прийнятий Верховною Радою України 8-го скликання 11 липня. Після того як 27 серпня попередній голова парламенту Андрій Парубій підписав проект Кодексу, Президент мав 15 днів на прийняття остаточно рішення, щодо підписання документу або використання свого права вето. Він обрав другий варіант.

У своїх пропозиціях до Виборчого кодексу України, Президент навів підстави для прийняття такого рішення, наголосивши на тому, що окремі положення Кодексу суперечать Конституції України, а сама процедура прийняття Кодексу парламентом суперечила Регламенту Верховної Ради. Відтак, Кодекс було відправлено на доопрацювання парламентського Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування з урахуванням пропозицій Президента. На доопрацювання документу Комітет має 30 днів.

Виборчий кодекс розроблявся впродовж декількох років і має на меті гармонізувати виборчі процедури на всіх видах виборів –  президентських, парламентських та місцевих – як це раніше рекомендували зробити представники Бюро з демократичних інститутів і прав людини (БДІПЛ) Організації з безпеки і співробітництва в Європі (ОБСЄ) та Венеціанська комісія Ради Європи. 11 липня, менш ніж за два тижні до дня парламентських виборів, його неодноразово ставили на голосування парламенту, каденція якого вже доходила до свого завершення – так 17 разів ставилося на голосування питання про повернення до розгляду правок до проекту Кодексу, оскільки 16 разів у Раді не знаходилося достатньо голосів для підтримки цієї пропозиції. Ряд таких правок суттєво змінювали характер виборчої системи для парламентських виборів.

Пропозиції Президента до Виборчого кодексу є достатньо деталізованими – так, у них окреслюються ті зміни, які він пропонує внести до Виборчого кодексу. Зокрема, в своїх зауваженнях до виборчої системи для парламентських виборів, Президент вказує на те, що політична партія, яка набрала п’ять і більше відсотків дійсних голосів виборців, гарантовано отримує десять депутатських мандатів, які розподіляються в порядку черговості відповідно до затвердженого партією загальнодержавного списку – це положення більш характерне для пропорційних систем із закритими списками та фактично нівелює волевиявлення виборця. Також Президент вказує на те, що у Кодексі відсутній достатній механізм забезпечення реалізації виборчих прав окремих категорій громадян, зокрема внутрішньо переміщених осіб (ВПО) та людей з інвалідністю.

IFES вітає таке рішення Президента та його бажання вдосконалити Виборчий кодекс. Серед переліку змін до Кодексу, викладених у його пропозиціях, містяться й важливі положення, які IFES та представники українського громадянського суспільства вже давно вважають ключовими пріоритетами реформи виборчого законодавства в Україні. Серед них, зокрема: правило, яке вимагає від партій, замінювати кандидатів та депутатів на кандидата чи депутата тієї ж статі, з тим аби гарантувати дотримання вимог гендерної квоти; забезпечення участі ВПО на всіх видах виборів, у тому числі і місцевих виборах; доступність виборів для людей з інвалідністю; та спрощення процедур публічних закупівель для ЦВК під час виборчого процесу.

Голова правління Громадянської мережі ОПОРА Ольга Айвазовська публічно підтримала рішення Президента ветувати Виборчий кодекс із зауваженнями. Вона згодна з тим, що Кодекс потребує доопрацювання, аби ним гарантувався повний і якісний захист виборчих прав, а окремі виборчі процедури були адаптовані до нових сучасних викликів.

Очікується, що при профільному підкомітеті з виборчих питань парламентський комітет створить робочу групу, яка займатиметься законодавчим закріпленням пропозицій, що містяться в пропозиціях Президента до Виборчого кодексу. IFES сподівається, що процес внесення змін до Кодексу буде прозорим та інклюзивним. IFES готовий взяти на себе провідну роль у забезпеченні того, щоб остаточний текст Виборчого кодексу відповідав демократичним стандартам та найкращим практикам та враховував рекомендації міжнародних та національних спостерігачів за виборами.

Серед проблемних питань, про які не згадується у пропозиціях Президента, є норма проекту Кодексу щодо кількості депутатських місць, які мають бути розподілені між кожним з 27 передбачених регіональних округів в залежності від явки виборців. Згідно з міжнародною практикою, до якої вдається більшість європейських країн, кількість місць має залежати від чисельності населення чи кількості виборців у певному виборчому окрузі. Президент також не заявив, чи хоче він змінити дату набрання чинності Кодексу – наразі це 1 грудня 2023 року.

З тим щоб наступні чергові місцеві вибори, заплановані на жовтень 2020 року, відбувалися не за чинною нині непередбачуваною «Санкт-Петербурзькою» системою, парламент повинен діяти швидко. Кодекс належної практики у виборчих справах Венеціанської комісії прямо вказує на те, що пізніше аніж за рік до проведення виборів до виборчого законодавства не варто вносити будь-яких суттєвих змін, які стосуються, наприклад, виборчої системи чи встановлення меж виборчих округів.

Політичні настрої внутрішньо переміщених осіб. 11 вересня 2019 року Міжнародна фундація виборчих систем (IFES) спільно з Громадським холдингом «ГРУПА ВПЛИВУ» оприлюднили результати соціологічного дослідження щодо політичних настроїв внутрішньо переміщених осіб (ВПО).

Опитування було проведено  компанією Ipsos Україна з 15 лютого по 15 березня 2019 р. В рамках дослідження було опитано 2063 ВПО за місцем проживання респондентів. У рамках цього опитування ВПО визначені як мешканці Донецької та Луганської областей і Криму, що були змушені переїхати до інших регіонів України через конфлікт та окупацію цих територій. До вибірки цього опитування було включено ВПО, що проживають у домогосподарствах. Величина похибки становить ± 2.16% в межах 95% довірчого інтервалу.

Як відзначила Надія Пашкова, старша координаторка проекту IFES, внутрішньо переміщені особи з кожним роком все більше пов’язують своє майбутнє з новими громадами, в яких вони оселилися. Так кількість ВПО, які повністю або скоріш за все збираються залишитись у нових громадах виросла на 10% порівняно з 2018 роком і наразі складає 43%.

65% опитаних відчувають себе цілком та скоріш інтегрованими в громаду в якій проживають (16% цілком інтегровані, 49% скоріше інтегровані) та майже кожен десятий цілком або скоріше згодні з твердженням, що вони є активними членами громади (9% цілком згодні, 33% скоріше згодні).

Але, в той же час більшість ВПО продовжує скептично ставитися щодо своїх можливостей вплинути на урядові рішення загалом або завдяки участі у виборах. Зокрема, на запитання про те, чи вони згодні, чи не згодні з тим, що голосування дає можливість таким людям, як вони, впливати на прийняття рішень, 24% респондентів відповіли, що вони дуже не згодні і 30% дещо не згодні з цим твердженням, в той час як 34% дуже згодні або дещо згодні. Крім того, 41% респондентів цілком згодні і 35% скоріше згодні, що політики «не розуміють таких людей, як вони».

Оскільки багато ВПО не вірять у власну можливість здійснювати вплив на прийняття рішень через участь у виборах, не дивно, що велика кількість ВПО заявили, що вони навряд чи голосуватимуть на наступних місцевих виборах. Тільки 15% сказали, що вони майже напевно, братимуть участь у виборах, тоді як 27% сказали, що вони скоріше за все будуть голосувати. У той же час, 14% сказали, що вони скоріше за все не братимуть участь у виборах, і так само 12% майже напевно не голосуватимуть, а 10% точно не візьмуть участь у голосуванні.

Тетяна Дурнєва, виконавча директорка Громадського холдингу «ГРУПА ВПЛИВУ» зауважила, що питання про участь ВПО у місцевих виборах досі залишається невирішеним, оскільки недосконалість виборчого законодавства позбавляє їх права голосу на місцевих виборах.

«Не зважаючи на масштабну адвокаційну кампанію, яку проводить Громадський холдинг «ГРУПА ВПЛИВУ» для захисту виборчих прав ВПО, законопроект №6240 так і не був розглянутий Верховною Радою VIII скликання. Відповідно до ст.95 Закону «Про Регламент Верховної Ради України», цей законопроект було знято з розгляду. У тексті Виборчого Кодексу, який був прийнятий 11 липня 2019 року, підписаний Головою ВР, але не підписаний Президентом України, також відсутні положення щодо виборчих прав ВПО. Відповідно, оптимальним буде повернення Кодексу в парламент з пропозиціями щодо захисту виборчих прав внутрішньо переміщених осіб та трудових мігрантів».

Аналітик Громадянської мережи ОПОРА, Олександр Клюжев зауважив, що при роботі з попереднім складом парламенту перспективи ухвалення законопроекту були дуже складними, в тому числі, враховуючи позиції тих фракцій, які становили парламентську більшість. «Зараз ситуація є інакшою, адже ми маємо ситуацію коли контраргументів з боку команди як парламентської, так і на рівні інституту Президента не лунає, але позиції щодо вирішення питань внутрішньо переміщених осіб, розвитку відносин з тимчасово окупованими територіями ми поки до кінця також не бачимо. Будемо сподіватися, що цю стратегію найближчим часом буде презентовано. Коли президент сформулює свою позицію щодо Виборчого кодексу, то це стане певною відміткою і ставленням до проблем внутрішньо переміщених осіб. Чекати залишилось недовго», – підсумував Олександр.

Accessibility