Підтримка демократичного розвитку в Україні.

IFES Ukraine

The International Foundation for Electoral Systems

З 17-ї спроби Верховній Раді вдалося ухвалити проект Виборчого кодексу як закон

11 липня 2019 року Верховна Рада України прийняла в цілому як закон проект Виборчого кодексу, який був ухвалений у першому читанні ще у листопаді 2017 року. Прийняття Виборчого кодексу супроводжувалося порушенням вимог Регламенту Верховної Ради України; голова Верховної Ради Андрій Парубій був вимушений 17 разів ставити на голосування питання про повернення до розгляду правок до проекту Кодексу, оскільки 16 разів у Раді не знаходилося достатньо голосів для підтримки цієї пропозиції. Зрештою, проект Виборчого кодексу з усіма поправками було прийнято – за відповідне рішення проголосували 230 народних депутатів. Регламент Верховної Ради України передбачає, що якщо будь-який проект рішення Верховної Ради України, зокрема і щодо повернення до розгляду правок, не набрав 226 голосів, рішення вважається відхиленим. У цьому контексті варто нагадати, що порушення процедури прийняття Закону України «Про всеукраїнський референдум» було однією з підстав для визнання його неконституційним у квітні 2018 року. Це може бути однієї з підстав для визнання прийнятого Кодексу неконституційним, якщо один із суб’єктів права на конституційне подання вирішить порушити питання про його неконституційність у Конституційному Суді.

Кодекс набуде чинності лише за умови його підписання Президентом України. Навіть у разі його підписання він набере чинності лише з 1 грудня 2023 року. Відтак, його положення не будуть застосуватися на місцевих виборах 2020 року, потенційних позачергових парламентських виборах (у разі дострокового припинення повноважень новообраної Верховної Ради), а також на проміжних виборах народних депутатів, які проводитимуться у разі дострокового припинення повноважень окремих депутатів, обраних в одномандатних округах. Окрім того, відтермінування набрання чинності Виборчим кодексом до 2023-го року не виключає можливості повного його скасування наступним складом Верховної Ради (з огляду на те, що прийняття Кодексу може розглядатися як передвиборча технологія «старих політиків»), або внесення новим парламентом суттєвих змін до його тексту. Також, не варто також повністю відкидати можливість визнання Виборчого кодексу неконституційним з огляду на порушення процедури його прийняття.

Існують серйозні застереження щодо прозорості, інклюзивності й легітимності ухвалення проекту кодексу поточним скликанням Верховної Ради. Починаючи з 2014 року, Верховна Рада України восьмого скликання не провела жодної істотної реформи виборчого законодавства і вирішила зробити крок у цьому напрямку лише за тиждень до позачергових виборів, призначених на 21 липня. Відкритим залишається питання про те, чи було рішення про прийняття Виборчого кодексу усвідомленим та поінформованим, чи, радше, виступило складовою піар-кампаній в ході передвиборної агітації. Сотні поправок, запропонованих до проекту Кодексу Робочою групою, створеною у 2018 році при Комітеті Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя, не були ретельно розглянуті та оцінені у сесійній залі парламенту. Натомість, за пропозицією Голови Верховної Ради України Парубія, депутати проголосували за всі поправки в «пакеті», і з пропозиції спікера не зрозуміло, як саме в кінцевому підсумку виглядає цей «пакет». Інклюзивність та прозорість процесу роботи над поправками до проекту Кодексу Робочою групою також є сумнівною, адже у її засіданнях брали участь лише поодинокі народні депутати – в той час як багато поправок, запропонованих представниками громадянського суспільства (зокрема, пов’язані з забезпеченням виборчих прав внутрішньо переміщених осіб та підвищенням ефективності запропонованої ґендерної квоти) не були підтримані Робочою групою. Багато хто взагалі сумнівається в тому, що народні обранці, які голосували за Кодекс, мають належне уявлення про особливості запропонованої системи з відкритими списками та передбачені Кодексом  виборчі процедури.

Проект Виборчого кодексу (зі змінами, внесеними Робочою групою після першого читання до травня 2019 року) у цілому містить низку положень, що вдосконалюють виборче законодавство. У ньому, зокрема, гармонізуються і більш детально регулюються положення, що стосуються діяльності виборчих комісій. Кодекс конкретизує процедуру підрахунку голосів, встановлення підсумків голосування та результатів виборів – цим самим зменшується ризик фальсифікації виборів. Виборчий кодекс також передбачає більшу доступність виборчого процесу для людей з інвалідністю. Його положення проводять більш чітке розмежування між передвиборною агітацією та висвітленням перебігу виборчого процесу у ЗМІ, як це було рекомендовано у висновках ОБСЄ/БДІПЛ. У прийнятому кодексі також закріплено гендерну квоту (обов’язковість включення принаймні двох жінок до кожної п’ятірки кандидатів у кожному виборчому списку), за недотримання якої встановлено відповідальність у вигляді відмови у реєстрації всього списку кандидатів.

Разом з тим, у Кодексі  Кодекс також містить серйозні недоліки, які так і не були усунуті після його прийняття у першому читанні. Наприклад, за запропонованою пропорційною системою з відкритими списками кількість мандатів, які розподілятимуться у тому чи іншому виборчому регіоні залежатиме не від кількості зареєстрованих у такому регіоні виборців, а від їх явки у день голосування – у регіоні з вищою явкою буде обрано більше депутатів, у регіоні з меншою явкою – менше. Кодекс не передбачає дієвих механізмів забезпечення виборчих прав внутрішньо переміщених осіб та інших мобільних всередині країни громадян, а також дієвих механізмів забезпечення професіоналізму членів окружних та дільничних виборчих комісій, у тому числі й обов’язкового навчання усіх членів комісії. Хоча IFES та інші організації пропонували конкретні рекомендації з метою усунення цих недоліків, відповідні пропозиції загалом були проігноровані. Відтак, попри ряд позитивів, Кодекс все ще містить і низку недоліків, які потребують подальшого обговорення з усіма зацікавленими сторонами та які мають бути належним чином розглянуті наступним складом Верховної Ради України.

Висновки

На превеликий жаль, успішне прийняття проекту Виборчого кодексу як закону  було зумовлене радше наближенням дати парламентських виборів, аніж свідомим бажанням народних депутатів комплексно реформувати виборче законодавство України. З листопада 2017-го року, коли Виборчий кодекс було прийнято у першому читанні, чинні народні депутати неодноразово відкладали прийняття будь-яких серйозних рішень щодо нього і проголосували за Кодекс лише за тиждень до позачергових парламентських виборів. Процес розгляду Кодексу в Раді не був достатньо прозорим та інклюзивним, а його прийняття супроводжувалося процедурними порушеннями, які в перспективі можуть стати підставою для визнання Кодексу неконституційним. Існують також неабиякі сумніви навіть у легітимності рішення Верховної Ради щодо внесення істотних змін до виборчого законодавства у розпал передвиборчої кампанії – хоч ці зміни й застосовуватимуться лише починаючи з наступних виборів.

Хоча Кодексом і вдосконалюються окремі аспекти виборчого процесу, документ містить істотні недоліки. Новому складу парламенту за результатами прозорих та інклюзивних консультацій із зацікавленими сторонами варто напрацювати пакет змін до Виборчого кодексу, які б покращили як сам документ, так і його застосування на практиці з урахуванням демократичних стандартів та найкращої практики.

Зрештою, прийняття Кодексу не усуває нагальної необхідності у прийнятті інших законопроектів, зареєстрованих у Верховній Раді, серед яких – проект Закону № 8270, спрямований на посилення санкцій за порушення виборчого законодавства, проект Закону № 6240, спрямований на забезпечення виборчих прав внутрішньо переміщених осіб, та проект Закону № 5559, що передбачає покращення доступності виборів для виборців з інвалідністю.

 

Accessibility